Бюджетный кризис в Казахстане: кто виноват и что делать?

Уже сейчас, в относительно благоприятный для стран-экспортеров нефти период, потолок трансфертов из Нацфонда достиг рекордных значений.

Аналитический центр Halyk Finance опубликовал отчет по консолидированному бюджету Казахстана за первое полугодие 2024 года, передает inbusiness.kz.

Как отмечают авторы, цель анализа – отобразить поступления и затраты всего государственного сектора для оценки состояния полноценной системы государственных финансов. Это особенно важно в свете признания и экспертами, и самими государственными органами бюджетного кризиса, возникшего на фоне возрастающей зависимости бюджета от поступлений из Национального фонда (НФ).

"В случае резкого падения нефтяных котировок такая ситуация чревата сокращением налоговых поступлений, замедлением экономического роста, для поддержания которого потребуется увеличение трансфертов. Но уже сейчас, в относительно благоприятный для стран-экспортеров нефти период, потолок трансфертов из НФ достиг рекордных значений. Поэтому наращивание изъятий в случае наступления кризиса на сырьевых рынках может привести к быстрому истощению активов НФ.

В результате наш анализ выявил большие расхождения между ненефтяным дефицитом, рассчитанным министерством финансов РК и нами. Более того, это расхождение составляет почти Т3,5 трлн, и оно сложилось из-за признания прямых налогов нефтяного сектора в качестве ненефтяных налоговых доходов. Кроме этого, существуют и другие, по нашему мнению, расхождения, касающиеся неполноты расходов консолидированного бюджета, с которыми подробнее можно ознакомиться в отчете", — говорится в сообщении.

Такие проблемы ещё раз отсылают к поиску их причины, которая во многом кроется в ненадлежащем уровне прогнозирования и планирования бюджета. Это было отмечено и самим главой государства на недавнем совещании с правительством, где он поручил повысить качество прогнозирования макроэкономических показателей и государственного бюджета, внедрить чёткий механизм приоритизации госрасходов как на центральном, так и на местном уровнях, а также усилить меры по борьбе с теневой экономикой. Последствиями слабого планирования является несбалансированность бюджета, применение неконвенциональных подходов для исполнения годового плана по доходам бюджета, таких как приобретение акций госкомпаний за счёт средств Национального фонда, а также авансирование налогов и приостановление возврата НДС экспортерам. Сильнее всего применение этих подходов наблюдалось в прошлом, 2023 году. В этом году ещё рано делать окончательные выводы, однако, по всей видимости, некоторые из них продолжают использоваться и усугублять кризисные явления в бюджетной системе. В частности, за первые шесть месяцев 2024 года дивиденды от республиканской собственности выросли на 62% г/г. Остается неясным, насколько такое наращивание было обоснованным с точки зрения развития компаний, выплативших эти дивиденды.

Сохраняются проблемы с дефицитом бюджета

Согласно данным по консолидированному бюджету, предоставляемым МФ РК, для консолидированного бюджета страны характерны постоянные дефициты, за исключением 2018 года. Стоит отметить также, что по первоначальным данным МФ РК, которые были актуальны на дату написания предыдущего отчета HF (март 2024 года), общий дефицит бюджета составлял Т557 млрд, который был в дальнейшем пересмотрен до небольшого профицита в Т232 млрд из-за корректировок в сторону увеличения иных поступлений и доходов, не запрещенных законодательством РК.

В отношении бюджетных дефицитов авторы видят несколько проблем, которые касаются как исполнения бюджета, так и представления итоговых цифр. Во-первых, несмотря на благоприятную конъюнктуру нефтяного рынка в последние годы с относительно высокими котировками, контрцикличные фискальные правила не соблюдались. В то время как бюджет получал повышенные поступления в виде налогов нефтяного сектора, это не привело к профицитному консолидированному бюджету. Государственные расходы продолжали расти, в 2023 году даже двузначными темпами, приводя к перегреву экономики и к её некачественному росту. Государственные расходы продолжили расти и в первое полугодие 2024 года, что вкупе с недобором налогов привело к усилению дефицита. В то время как по данным МФ РК по итогам 6 месяцев 2024 года общий и ненефтяной дефициты сократились год к году, это все ещё дефицит.

Таблица 1. Дефициты консолидированного бюджета, Т млрд, по оценке МФ РК

Такое резкое увеличение неналоговых доходов бюджета за счёт денег, полученных от государственных компаний, вызывает вопросы. С одной стороны, правительство вкладывает деньги в госкомпании, чтобы поддержать их на плаву из-за низких цен и тарифов на внутреннем рынке. С другой стороны, правительство забирает деньги госкомпаний, хотя полноценно рентабельных и несубсидируемых госкомпаний очень мало.

Таблица 2. Доходы и затраты консолидированного бюджета, Т млрд, по оценке МФ РК

Во-вторых, текущие уровни дефицитов – и нефтяного, и ненефтяного – не отражают объективной картины и сильно занижаются через несоответствующую классификацию доходов и расходов консолидированного бюджета, а также неполное отражение всех расходов. Так, по нашим расчетам и корректировкам, общий дефицит консолидированного бюджета превышает значения отчетности МФ РК более чем на 500 млрд тенге за шесть месяцев 2024 года. По ненефтяному дефициту разрыв ещё выше – согласно расчетам аналитиков, он составляет более 5 трлн тенге, тогда как ненефтяной дефицит МФ РК всего около 1,6 трлн тенге. Эти 5 трлн тенге ненефтяного дефицита составляют почти 10% к ВВП за первое полугодие, и при сохранении текущих подходов могут привести к рекордным значениям предыдущего года к концу 2024 года (ненефтяной дефицит – 11,6 трлн тенге в 2023).

Таблица 3. Дефициты консолидированного бюджета, Т млрд, по оценке Halyk Finance

МФ РК, расчеты Halyk Finance

Рост неналоговых доходов, по расчетам HF, был ещё выше (76,9%), поскольку аналитики произвели корректировку, связанную с поступлениями в ГФСС и ФСМС (подробнее в Приложении B).

Таблица 4. Доходы и затраты консолидированного бюджета, Т млрд, по оценке Halyk Finance

Увеличение и высокие показатели ненефтяного дефицита, или разницы между государственными расходами и доходами ненефтяных секторов, отражают очень низкий уровень налоговых ненефтяных доходов бюджета, что связано с низким уровнем собираемости налоговых доходов и с недостаточным развитием несырьевых секторов. При резком изменении цен на сырье высокий уровень ненефтяного дефицита повлечет снижение государственных доходов, ухудшение платежного баланса, обесценение национальной валюты и импортную инфляцию. Высокие показатели ненефтяного дефицита, кроме того, что увеличивают уязвимость экономики от внешних факторов, являются неполными. Основной причиной большого расхождения между нашими расчетами и расчетами МФ РК является сумма прямых налогов от организаций нефтяного сектора, которые считаются МФ РК как ненефтяные налоговые доходы (подробнее в Приложении B).

Основные риски и вызовы для бюджетной системы

Учитывая объём годового трансферта, который был определен заранее (3,6 трлн тенге), а также довольно благоприятные нефтяные котировки цен, предполагалось, что в текущем году есть основания проводить контрцикличную политику и сдерживать рост расходов государства. Кроме того, в 2023 году рост расходов консолидированного бюджета составил 23,1% г/г, что было рекордным ростом, проявлением очень активной экспансионистской фискальной политики и во многом обеспечило экономический рост прошлого года – высокий, но неустойчивый.

За первые шесть месяцев расходы консолидированного бюджета выросли умеренно – на 3% г/г. Несмотря на это, нельзя сказать, что стала применяться контрцикличная политика, поскольку на фоне очень высокой базы прошлого года оснований наращивать госрасходы в этом году не было. Контрцикличная политика не была реализована, поскольку госрасходы активно финансировались за счёт изъятий трансфертов из Нацфонда на фоне слабой собираемости налогов.

Кроме того, существуют основания полагать, что во втором полугодии расходы могут расти ещё быстрее, принимая во внимание их цикличный рост именно в этот период, что приведет к необходимости поиска источников их финансирования и может усилить кризисные явления. На протяжении длительного времени наблюдаются перманентные проблемы, которые особенно усугубились в прошлом году и привели к кризису в бюджетной системе, отмечают аналитики.

Налоговые поступления в бюджет находятся на низком уровне

На протяжении последних 15 лет наблюдается ситуация, когда налоговые доходы как процент к ВВП продолжают снижаться. Как отмечает отчет Всемирного Банка (ВБ), это является существенным барьером на пути расширения бюджетных расходов для достижения устойчивого роста и развития. До 2008 года доля налоговых поступлений в государственном бюджете была довольно велика, достигая 26,3% в 2005 году. С 2006 года эта доля начинает стремительно снижаться, достигнув минимума в 2015 году на уровне 11,9%, поскольку в период 2006-2009 годов было принято решение об очень существенном снижении ставок налогов. Это произошло на фоне активного роста экономики и оптимистичных прогнозов, вызванных, в первую очередь, высокими котировками на нефть.

В последние два года наблюдается некоторое улучшение, с 15,8% в 2023 году, но это все ещё гораздо ниже, чем в странах ОЭСР (34%).

Рисунок 1. Поступления в государственный бюджет (Т млрд) и доля налоговых поступлений к ВВП (%)

Низкая собираемость наблюдается по двум самым крупным видам налогов – КПН и НДС, совокупная доля которых в налоговых поступлениях госбюджета выше 50%. За полгода планы по ним были выполнены только на 72% (НДС) и 87% (КПН). В республиканском бюджете цифры по КПН ещё более скромные – за первые шесть месяцев текущего года план по КПН был выполнен на 71%, что, вероятно, связано с избыточным авансированием КПН будущего периода в 2023 году для выполнения плана по налоговым поступлениям.

Снижение ставок налоговых доходов после 2005 года обосновывалось как меры для решения проблем с диверсификацией экономики, для выхода бизнеса из "тени" и для повышения инвестиционной привлекательности Казахстана. К сожалению, реального прогресса по этим направлениям не произошло, а ненефтяные доходы бюджета резко снизились, что привело к его несбалансированности.

Неналоговые поступления все эти годы росли слабо даже в абсолютном выражении, и они составляют весьма незначительную часть совокупных доходов бюджета. Поэтому основным дополнительным инструментом, используемым правительством для финансирования дефицита бюджета, стали трансферты из НФ.

Трансферты из НФ в бюджет постоянно увеличиваются

На протяжении многих лет дефицит бюджета страны финансируется из неналоговых поступлений, а именно прямых трансфертов из Национального фонда, где аккумулируются поступления от экспорта природных ресурсов. Это обычная практика для нефтедобывающих стран – балансировать расходы бюджета за счёт нефтяных доходов. В то же время для таких стран критически важно определить якорь фискальных правил, поскольку он способствуют обеспечению согласованности и доверия к бюджетной системе. Разница между общими государственными расходами и ненефтяными фискальными поступлениями, или ненефтяной фискальный дефицит, является одним из основных видов таких якорей. Хотя ненефтяной дефицит применяется в Казахстане, он не является якорем фискальной политики Казахстана. Как мы отмечали ранее, и как отмечают международные институты, существующие фискальные правила являются сложными, обременены несколькими ключевыми показателями, кроме ненефтяного дефицита, и фактически мало подходят для сглаживания экономических циклов. Кроме того, недооценка ненефтяного дефицита, а также сохраняющиеся высокие показатели продолжают стимулировать финансирование этого дефицита за счёт изъятий из НФ.

Высокий уровень изъятий для финансирования дефицита бюджета наблюдается на протяжении многих лет. В последние годы хорошая попытка соблюдать контрцикличные фискальные правила была предпринята только в 2018 году, когда объём трансфертов составил 2,6 трлн тенге или 4,2% к ВВП, однако уже в следующем 2019 году они снова были нарушены. Пандемия COVID-19 вполне правильно вызвала вынужденные изъятия для смягчения последствий кризиса и недопущения резкого ухудшения уровня жизни населения в 2020 году. Однако в последующие годы, несмотря на относительно стабильные внешние условия и высокие цены на нефть, объём трансфертов оставался на необоснованно высоком уровне, то есть вместо контрцикличной бюджетной политики приводилась процикличная. В абсолютном выражении рекорд был поставлен в прошлом, 2023 году, когда вместе с гарантированным и целевым трансфертом в бюджет в виде дивидендов поступили средства от продажи акций АО "КазМунайГаз" на сумму 1,3 трлн тенге, что сделало общую сумму трансфертов из Нацфонда в бюджет – 5,3 трлн тенге.

Рисунок 2. Доля трансфертов из Национального фонда в доходах республиканского бюджета в 2012-2024 годах

*высокое значение трансфертов из НФ в 2017 году сложилось из-за государственной помощи в размере более 2 трлн тенге для спасения проблемных банков (БТА-Казком) через Фонд проблемных кредитов.

Несмотря на некоторую понижательную динамику последних лет доли трансфертов в доходах республиканского бюджета, почти треть доходов за первые шесть месяцев текущего года были сформированы за счёт изъятий из НФ, во многом из-за недостаточности налоговых поступлений для покрытия быстрорастущих расходов бюджета. Относительно доходов республиканского бюджета уровень изъятий сильно варьировался с 2012 года. Пика показатель достиг в 2017 году, когда изъятия из НФ сформировали практически 46% доходов госбюджета. В 2023 году он составил 28%, что, на первый взгляд, показывает снижение, однако трансферты относительно ВВП все эти годы продолжают оставаться высокими, и за первые полгода 2024 их доля к ВВП составила уже 5,3%.

К сожалению, даже такой верхнеуровневый анализ показывает, что бюджет страны очень сильно зависит от сырьевых доходов, несмотря на прилагаемые в последние годы усилия. Эти усилия, в частности, включают контрцикличные фискальные правила, которые должны играть ключевую роль в фискальной политике стран-экспортеров сырьевых ресурсов. Однако слабая дисциплина исполнения бюджетных правил, частые корректировки в сторону повышения расходов практически свели на нет попытки усовершенствовать фискальную систему страны. Кроме того, можно заметить следующую тенденцию – в то время как в кризисные времена, например, во время пандемии COVID-19 или шокового снижения цен на нефть в 2015 году, правительство наращивает расходы и изъятия из НФ согласно контрцикличным правилам, в благоприятные времена, когда цены на нефть высокие, не наблюдается соответствующего сокращения изъятий. То есть фактически бюджет из года в год продолжает оставаться "кризисным", попытка в последние годы снизить изъятия наблюдалась только единожды в 2018 году.

Такая продолжающаяся динамика по формированию доходной части республиканского бюджета за счёт высоких изъятий привела к устойчивой и усиливающейся трансмиссии роста государственных расходов в экономический рост. Так, исследование ВБ отмечает, что однопроцентный рост госрасходов приведет к 0,7% росту ненефтяного ВВП через год и на 0,9% через два года.

Растут расходы бюджета по обслуживанию госдолга

В то же время дефицит бюджета финансируется не только за счёт трансфертов из НФ. Постоянная тенденция к наращиванию государственных расходов приводит к тому, что правительство увеличивает свой долг, особенно внутренний. Это приводит к значительному росту расходов бюджета по обслуживанию госдолга, которые только будут расти, принимая во внимание высокие фиксированные процентные ставки его выпуска, а также долгосрочность обязательств государства. Таким образом, и бюджет страны, и вся экономика, в том числе которая не относится к добывающему сектору, имеют глубокую зависимость от нефтяных поступлений.

Рисунок 3. Общий долг государства, Т трлн и его доля к ВВП, %

Структура поступающих займов говорит о том, что большую часть (73%) или Т15,6 трлн составляют внутренние долгосрочные казначейские обязательства, стремительный рост которых наблюдается в последние годы. Так, по итогам 2023 года они выросли на 84% г/г, продолжая показывать поступательную динамику и в этом году – за шесть месяцев 2024 они выросли на 17%, что тоже довольно высокое значение, учитывая высокую базу прошлого года. В итоге, начиная с 2020 года, рост внутреннего заимствования составил более 68%, в то время как внешний, наоборот, показывает сокращение.

Рисунок 4. Динамика государственного долга, Т трлн

Внешний государственный долг последние четыре года почти всё время снижается даже в абсолютных величинах, составляя менее четверти от общего долга на конец июня 2024 года. Эта ситуация может немного измениться к концу текущего года, поскольку сообщается о намерении выпуска правительством первых с 2015 года евробондов на сумму 1,5 млрд долларов.

В то время как такой показатель, как отношение долга к ВВП, остается на весьма умеренных уровнях – 22,7% в 2023 году по сравнению со значениями в 77%, которые в мире считаются преддефолтными – опасения вызывают растущие расходы бюджета по обслуживанию этого долга. Так, с 2014 года они выросли с 0,6% к ВВП до 2,7% по итогам 6 месяцев 2024 года, то есть их доля в ВВП выросла в 4,5 раза. Коэффициент обслуживания долга, который рассчитывается как соотношение расходов по обслуживанию долга к экспортной выручке, в 2021 и 2022 годах составил 59,6% и 42,1% соответственно. Это гораздо выше, чем, например, в Азербайджане (3,3% в 2022) или России (15,9% в 2022).

В Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года указаны целевые значения расходов по государственному долгу, которые не должны превышать 10% от расходов республиканского бюджета к 2030 году. В то время как этот показатель соблюдался до конца 2023 года, когда он составил 8,7%, за первые шесть месяцев 2024 года наблюдается значительное наращивание расходов по госдолгу, которые составили уже 13,4% от расходов республиканского бюджета за тот же период. Для того, чтобы ковенанты, установленные в Концепции, соблюдались, необходимо усилить мониторинг заимствований и динамики расходов по ним. Кроме того, до 2022 года действовала Концепция формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан, согласно которой расходы на обслуживание и погашение правительственного долга не должны превышать 15% от доходов республиканского бюджета, включая трансферты. Таким образом, ограничения по росту расходов по обслуживанию госдолга были с течением времени заменены на показатели будущего периода без требования соблюдений их в настоящем, как это было раньше.

Рисунок 5. Расходы на обслуживание долга (Т млрд) и их доля к ВВП (%)

Также стоит обратить внимание, что основную часть долга составляют долгосрочные обязательства с фиксированной ставкой – особенно сильно эта часть выросла в 2023 году, во время циклично высоких во всем мире ключевых ставок. В Казахстане доходность государственных ценных бумаг с фиксированной ставкой составляет выше 13% – это значит, что высокие расходы по обслуживанию государственного долга будут сопровождать расходы бюджета ещё долгое время.

Рисунок 6. Структура поступления займов правительства за 6М2024, Т млрд

Таким образом, в Казахстане, с одной стороны, существует система фискальных правил, которая была создана ещё в 2013 году и представляла собой довольно жесткий свод правил, который к тому же был ужесточен в 2016 году указом президента, когда были утверждены правила для НФ. Но с 2018 года в эти правила постепенно вносились смягчения – был увеличен потолок ненефтяного дефицита. Также изменено правило о том, что совокупный государственный долг не должен превышать оценочную стоимость иностранных активов НФ – охват правила был сужен до исключительно внешнего государственного долга (включая долг, гарантированный государством). С 1 января 2022 года в Казахстане было внедрено контрцикличное бюджетное правило, согласно которому сумма трансфертов из НФ определяется исходя из цены отсечения. Смысл заключается в том, что даже в благоприятные периоды, когда наблюдается высокий объём добычи и высокие нефтяные котировки, бюджетное правило не должно позволить наращивать изъятия из НФ.

Тем не менее, наблюдается ситуация, когда даже при умеренном размере трансфертов из НФ, как было в этом году, проводятся дополнительные интервенции – покупка за счёт средств НФ акций квазигоскомпаний, которые потом в виде дивидендов направляются в бюджет.

Комбинация ненадлежащего планирования и несоблюдения фискальных правил вновь привела к ситуации, когда даже в период высоких прогнозных цен на нефть, а также значительного увеличения добычи в следующем году из-за запуска проекта расширения месторождения Тенгиз, снова планируется высокий уровень государственных расходов и, соответственно, трансфертов из Национального фонда. В проекте республиканского бюджета на 2025-2027 годы, который недавно был представлен МФ РК, затраты государства вырастут на 10,1%, а годовой объём трансфертов в 2025 году увеличится до 5,25 трлн тенге, то есть сразу на 2 трлн тенге по сравнению с 2024 годом.

"Эта ситуация с несоблюдением фискальных правил и продолжением процикличной фискальной политики вновь возвращает к необходимости проведения реальных бюджетных и налоговых реформ в стране. Нужны фундаментальные изменения в Бюджетном и Налоговом Кодексах, косметические правки, которые вносились или вносятся сейчас, не помогают решить назревший кризис госфинансов, который, судя по всему, будет усугубляться и дальше", — резюмируют аналитики Halyk Finance.

Приложения к отчету можно посмотреть здесь.